ЄАО підготувала звіт про медіазаконодавство і медіаполітики у п’яти країнах Чорноморського регіону

02.10.2023

Європейська аудіовізуальна обсерваторія підготувала звіт про стан імплементації законодавства ЄС у сфері медіа у законодавство п’яти країн-членів Ради Європи – Вірменії, Грузії, Молдови, Туреччини та України. Ці країни обрані тому, що всі вони  мають спільні характеристики: географічне розташування, членство в однакових міжнародних організаціях і задеклароване прагнення вступити до Європейського Союзу.

Звіт складається з огляду медіаландшафту кожної із країн на основі оцінок незалежних аналітиків. Також у ньому проаналізований стан правового регулювання аудіовізуальних медіа, суспільних медіа, медіавласності і боротьби з дезінформацією, діяльність медіа, пов’язану з виборами.

Звіт ЄАО (вересень 2023):

Основні розділи:

1. Стан медіаландшафту.

Для кожної із країн стисло зазначено кількість телеканалів і стан ринку. У ньому стан медіаландшафту загалом описується як “різноманітний, але характеризується високою концентрацією політично зацікавлених власників як на національному, так і на регіональному рівнях”. Основним джерелом новин для громадян були визнані соціальні мережі, за якими йдуть телебачення і новинні вебсайти. Як наслідок національні та особливо регіональні телеканали стали більш економічно залежними від своїх власників, які часто використовують медіа, що їм належать, для просування своїх політичних інтересів.

2. Законодавче регулювання медіа.

У розділі зазначені закони, які регулюють медіа в кожній із зазначених країн. Закони описуються за 2-ма показниками: наявність норм про діяльність медіа в Конституції країни і наявність вузькопрофільних законів, що регулюють сферу медіа.

Щодо України зазначено заборону цензури, передбачену ст. 15 Конституції, і наявність Закону України «Про медіа».

3. Оцінка незалежності діяльності медіарегуляторів.

Щодо кожної країни вказано, яким нормативно-правовим актом регулюється діяльність медіарегуляторів, а також порядок призначення і термін повноважень членів керівних органів. Уся інформація в стисло подається у таблиці. Україну ставлять іншим країнам як приклад успішної практики призначення членів Національної ради і як «корисну модель для інших європейських країн».

Із 2023 року діяльність Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (Національної ради) регулюється Законом України «Про медіа». Він передбачає, що Національна рада керується принципами «верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, передбачуваності, правової визначеності, компетентності, професіоналізму, колегіальності у розгляді та вирішенні питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості та публічності». Цей закон запровадив удосконалену процедуру та засади призначення членів Національної ради як Парламентом, так і Президентом, що було охарактеризовано директоратами Ради Європи як «корисна модель для інших європейських країн». Особливої похвали заслуговує процедура, яка передбачає, що Президент обирає чотирьох нових членів зі списку, запропонованого медійними неурядовими громадськими організаціями та спілками, які проходять перевірку призначеною Комісією у складі п’яти осіб.

4. Оцінка діяльності суспільних мовників, їх фінансування, політична (не)заангажованість.

У розділі надається стисла оцінка діяльності суспільних мовників і їх залежність чи незалежність від впливу політиків. Так, наприклад:

  • Вірменія – критика недостатнього фінансування суспільних мовників;
  • Молдова – заохочується подання щорічного звіту суспільного мовника до парламенту як корисного інструменту підзвітності, оскільки це  сприяє належному нагляду та обміну думками щодо того, як суспільні медіаінституції інтерпретують і реалізують свою роль і повноваження;
  • Туреччина – на практиці суспільний мовник не є автономним, а швидше «державним господарським підприємством». Спостерігачі зазначають, що діяльність мовника достатньо керована, адже жодні новини, де критикують уряд, не потрапляють до випусків новин;
  • Україна – вказано, що хоча міжнародні організації часто критикують владу за нездатність забезпечити передбачену в бюджеті суму на фінансування суспільного мовника, його діяльність високо оцінюється політичною неупередженістю. Водночас звучать занепокоєння:  якщо він буде недофінансованим – це ставить під загрозу його здатність ефективно виконувати надалі свою роль як суспільного мовника.

Національна суспільна телерадіокомпанія України (далі – НСТУ) управляє телеканалами «UA:Перший», «Культура» і 24 регіональними телеканалами. Закон «Про суспільні медіа України» передбачає фінансування НСТУ з державного бюджету в розмірі не менше як 0,2 відсотка видатків загального фонду державного бюджету України, хоча міжнародні організації часто критикують владу за неспроможність забезпечити встановлену суму. Водночас в останньому звіті БДІПЛ ОБСЄ (прим. – Бюро з демократичних інститутів та прав людини) високо оцінюється політична неупередженість суспільного мовника, його далі недофінансовують, що ставить під загрозу його здатність ефективно виконувати свою роль суспільного мовника.

5. Участь медіа у передвиборних кампаніях.

У розділі висвітлені законодавчі норми, що регулюють діяльність медіа під час передвиборної кампанії в кожній із зазначених країн. Результати моніторингу свідчать, що більшість із країн упереджено подають інформацію на телебаченні щодо передвиборних перегонів. Особливо це стосувалося приватних телеканалів (окрім Туреччини, де упередженість стосувалась і суспільних мовників).

В Україні моніторинг останніх виборів показав, що із 10 досліджених національних і регіональних каналів лише суспільне телебачення забезпечило «переважно нейтральне і рівне висвітлення» політичних конкурентів, коли решта значний обсяг часу із позитивним висвітленням виділили політичним силам, які пов’язані або безпосередньо афілійовані з їхніми власниками.

Діяльність українських медіа під час виборчої кампанії регулюється Виборчим кодексом України, який вимагає від державних і приватних медіа неупередженого і збалансованого висвітлення кандидатів на виборах, хоча й не містить кількісних вимог щодо ефірного часу для висвітлення кандидатів або для платної політичної реклами. Чинний Виборчий кодекс України скасував попередні положення про безкоштовний ефірний час для всіх виборів і вимагає, щоб вся політична реклама оплачувалася з виборчих фондів кандидатів. Моніторинг медіакампаній БДІПЛ ОБСЄ (прим. – Бюро з демократичних інститутів та прав людини) засвідчив, що із 10 досліджуваних національних і регіональних каналів лише суспільне телебачення забезпечило «переважно нейтральне і рівне висвітлення» політичних конкурентів, тоді як решта значну кількість позитивного висвітлення виділила політичним силам, пов’язаним або безпосередньо афілійованим з їхніми власниками. Всупереч Виборчому кодексу України на більшості приватних телеканалів, за якими спостерігало БДІПЛ ОБС, у прайм-тайм була наявна велика кількість немаркованих агітаційних матеріалів, що мали на меті нагадувати випуски новин. Така практика, як зазначається у звіті, «спотворювала презентацію політичних платформ виборцям».

6. Аналіз медіавласності, законодавче регулювання та обмеження (закон про олігархів).

У розділі висвітлюється медіаплюралізм і пов’язані з ним питання прозорості медіавласності, у тому числі прозорості структури, контролю або впливу, що широко досліджуються в законодавстві представлених країн. В аналітиці щодо України вказано про наявність закону про деолігархізацію, адже цей закон передбачає певні ділові та політичні обмеження, а також значні вимоги до прозорості для олігархів. Після ухвалення Україною законодавства про «деолігархізацію» зобов’язання усунути надмірний вплив зацікавлених осіб на економічне, політичне та суспільне життя також стало метою в Грузії та Молдові. Їх закони/проєкти законів не надто відрізняються від ухваленого в Україні, адже текст нашого закону був взятий за основу. Однак в остаточному висновку Венеційської комісії було рекомендовано не впроваджувати закон, оскільки його важко узгодити з принципами політичного плюралізму.

В Україні Закон «Про медіа» містить детальні вимоги щодо прозорості медіавласності та її кінцевих бенефіціарів, включаючи роль НРО (прим. – національного регуляторного органу) та покарання за порушення. Окремі заборони накладаються на суб’єктів з держави-агресора, які володіють медіа в Україні під час воєнного стану. «Закон про деолігархізацію» 2021 року кваліфікував олігарха як особу, яка одночасно відповідає щонайменше трьом ознакам, одна з яких «має значний вплив на засоби масової інформації». Цей Закон передбачає певні бізнес та політичні обмеження, а також значні вимоги прозорості до олігархів. В результаті набуття ним чинності принаймні один з найбільших медіавласників в країні повернув державним органам 10 ліцензій на наземне та супутникове телебачення, які належали його компанії. Після ухвалення Україною у 2021 році конкретного законодавства про “деолігархізацію” прагнення усунути надмірний вплив зацікавлених осіб на економічне, політичне та суспільне життя також стало метою в Грузії та Молдові. Грузія підготувала проєкт закону, а Молдова – проєкт закону, а згодом і план дій, який разом з українським законом були розглянуті Венеціанською комісією Ради Європи у червні 2023 року.

За визначенням українського Закону, який слугував моделлю для двох інших випадків, «олігарх»  (або «особа, яка має значну економічну та політичну вагу в суспільному житті») – це особа, яка відповідає трьом із чотирьох ознак, викладених у Законі, включаючи таку, як «має значний вплив на засоби масової інформації», визначену статтею 4 Закону як власник (засновник), або як така, що була власником (засновником), бенефіціаром чи контролером власника на день набуття чинності Законом, але втратила цей статус протягом пільгового періоду (перші шість місяців) на користь іншої особи, яка не має «бездоганної ділової репутації», як це формально визначено Законом (сюди входять особи, до яких застосовано національні або міжнародні економічні санкції).

Наслідки визнання олігархом включають внесення до державного реєстру та накладання на нього низки обмежень, таких як заборона фінансувати політичні партії і виборчі кампанії, а також брати участь у великій приватизації. Олігархи також підлягають додатковому громадському контролю, включаючи обов’язок подавати декларацію про майно та інтереси, а державні службовці зобов’язані розкривати будь-яку інформацію про зв’язки з олігархами, внесеними до реєстру, шляхом подання спеціальної «декларації про контакти». Український уряд вирішив запустити реєстр олігархів через три місяці після того, як Венеціанська комісія опублікувала свій остаточний висновок. Однак в остаточному висновку було рекомендовано не впроваджувати закон, оскільки його важко узгодити з принципами політичного плюралізму і верховенства права, оскільки ним можна було зловживати з політичною метою. Зокрема, у ньому зазначалося, що закон може порушувати права, передбачені ст. 10 Європейської конвенції з прав людини.

Проєкти законів про деолігархізацію в Грузії і Молдові не відрізняються від ухваленого в Україні. Тому у висновках Венеціанської комісії рекомендується не ухвалювати ці законопроєкти. Венеціанська комісія зазначила, що «центральним питанням» у трьох законодавчих актах є необхідність зміцнення плюралізму медіа, в тому числі шляхом застосування законодавства про конкуренцію і процедури контролю за злиттями, а також забезпечення прозорості медіавласності відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи щодо плюралізму медіа та прозорості медіавласності. Така інформація про власність має охоплювати всіх суб’єктів медіа і бути зрозумілою і доступною для громадськості.

13 червня 2023 року Парламент Грузії ухвалив у другому читанні законопроєкт «Про деолігархізацію» (очікується також третє читання). Проєкт визначає «олігарха» як фізичну особу, яка відповідає таким критеріям: а) бере участь у політичному житті, б) має вплив на медіа і в) володіє значними економічними ресурсами (ст. 1). Рішення про включення особи до реєстру олігархів приймається Антикорупційним бюро на підставі конкретних критеріїв, викладених у законі. У зв’язку з цим, «здійснення впливу на медіапослуги» означає, що особа є (прямо чи опосередковано) власником/співвласником частки провайдера аудіовізуальних медіапослуг або радіомовника чи здійснювала вплив на медіапослуги в Грузії протягом останнього року (ст. 2).

План дій Молдови з деолігархізації, прийнятий Національною комісією з європейської інтеграції при Президентові Молдови 26 травня 2023 року, спрямований, зокрема, на «протидію явищу надмірної концентрації медіа в руках одного власника та маніпулювання громадською думкою на користь вузької політичної групи». Він передбачає «консолідацію внутрішньої нормативної бази щодо застосування міжнародних обмежувальних заходів шляхом розширення можливостей втручання компетентних державних органів та підвищення ефективності їхнього втручання, а також усунення окремих прогалин, виявлених у процесі імплементації чинних правових норм» лише до травня 2024 року. Нові заходи включатимуть внесення змін до Кодексу аудіовізуальних медіапослуг Молдови щодо зниження порогу «домінуючого становища у формуванні громадської думки» із 35 відсотків до 25 відсотків.

7. Дезінформація в медіа і боротьба з нею.

У розділі вказується, як кожна із зазначених країн бореться з дезінформацією, наприклад:

  • Вірменія розробляє національну стратегію боротьби з дезінформацією, у тому числі шляхом покращення доступу до інформації. Вона була представлена для громадського обговорення у 2022 році. Проєкт стратегії та план дій все ще перебувають на розгляді уряду Вірменії, хоча після громадського обговорення вони мали бути офіційно затверджені у 2022 році.
  • У Грузії проєкт під назвою «Програма інформаційної доброчесності» має на меті створити платформу для зацікавлених сторін для координації зусиль у протидії дезінформації і посилення спроможності місцевих суб’єктів поширювати повідомлення, засновані на фактах, а також діагностувати, відстежувати й реагувати на дезінформацію.
  • У Молдові політика щодо обмеження іноземної дезінформації має циклічний розвиток. Наразі країна забороняє новини, інформацію та аналітику військово-політичного змісту, якщо вони вироблені за межами ЄС, США, Канади і держав-учасниць Європейської конвенції про транскордонне телебачення (примітка – CoE Convention on Transfrontier Television). Ці положення, ухвалені в рамках пакету поправок до Аудіовізуального кодексу під неформальною назвою «Закон про протидію дезінформації та пропаганді», були покликані протидіяти російській пропаганді про війну в Україні.
  • У Туреччині поширення неправдивої інформації було криміналізовано, і це було визнано ОБСЄ таким, що «суперечить міжнародним стандартам».

Україна випробувала низку підходів та інструментів для припинення дезінформації і досягла певних успіхів, а також невдач у цьому процесі. Інструментарій включає в себе: вимоги щодо відповідності мовлення вимогам Конвенції, надання списків каналів, «придатних» для ретрансляції, обмеження мовлення «з держави-агресора» і «про державу-агресора», санкції проти певних іноземних та вітчизняних осіб і компаній, кримінальне переслідування окремих пропагандистів, а також повна заборона пропаганди «російського тоталітарного режиму» і «російської терористичної держави». На думку Європейської комісії, «Україна знайшла в цілому хороший баланс між збереженням свободи медіа і заходами проти поширених російських гібридних і масованих дезінформаційних атак, які примножуються деякими місцевими медіа».

8. Вимірювання індексу свободи преси та вираження поглядів журналістами.

Світовий індекс свободи преси, який складає і публікує міжнародна неурядова організація «Репортери без кордонів», ґрунтується на оцінці організацією показників країн за попередній рік. Мета індексу – порівняти рівень свободи, якою користуються журналісти та медіа у 180 країнах світу. У наведених нижче таблицях показано місце, яке п’ять країн посідають в індексі, де найбільш розвинена країна зі свободою медіа посідає 1-ше місце, а найменш захищена – 180-те місце.

Країна/рік202120222023
Вірменія635149
Грузія608977
Молдова894028
Туреччина153149165
Україна9710679

Із таблиці вище видно, що в усіх країнах, крім Туреччини, рівень свободи преси виріс. Туреччина показує негативну динаміку.

Рейтинг країн за рівнем законодавчого забезпечення свободи ЗМІ:

Країна/рік20222023
Вірменія4548
Грузія3247
Молдова2114
Туреччина133146
Україна3626

У своїй останній оцінці ситуації в п’яти країнах Репортери без кордонів позитивно відзначили ухвалення нового закону про медіа в Україні, критично оцінили зміни в законі про електронні комунікації Грузії і вказали на певні зміни в аудіовізуальному законодавстві Молдови і Туреччини.

За дворічний період законодавча база для свободи ЗМІ, на думку Репортерів без кордонів, покращилася в Молдові й Україні, тоді як умови у Вірменії, Грузії і Туреччині погіршилися.

Україна, навпаки, «помірно підготовлена» у сфері цифрової трансформації та медіа. У звіті ЄС вказується на поточну роботу стосовно «забезпечення повної незалежності [медіа] регулятора» після набуття чинності Законом «Про медіа». У попередньому звіті ЄС зазначається, що громадяни України виграють від свободи вираження поглядів, а свобода медіа «значно покращилася за останні роки, особливо завдяки онлайн-медіа».

Висновок.

Ландшафт аудіовізуальних медіа в п’яти країнах, проаналізованих у цій публікації, характеризується як різноманітний. За винятком України, в якій оголошений воєнний стан, він дуже поляризований і зазнає значного політичного і бізнесового тиску. Телебачення залишається найпопулярнішим новинним медіа в усіх країнах, окрім України, де соціальні мережі дедалі більше стають основним джерелом інформації для населення.

Свобода вираження поглядів, а в деяких випадках і свобода засобів масової інформації, гарантується національними конституціями. В усіх п’яти країнах (за винятком Туреччини) аудіовізуальне законодавство нещодавно зазнало значних трансформацій, спрямованих на наближення до стандартів ЄС – насамперед до Директиви про аудіовізуальні медіасервіси.

За даними моніторингу Бюро демократичних інститутів та прав людини (Office for Democratic Institutions and Human Rights), вже на поточному етапі національні суспільні медіа регіону (за винятком Туреччини) демонструють досить нейтральне і збалансоване висвітлення останніх виборчих кампаній.

Непрозоре фінансування відзначається як ключова проблема в забезпеченні плюралізму медіа, а також звертається увага на зусилля, спрямовані на обмеження концентрації медіа в руках олігархів, що їх вживають в Україні, Грузії та Молдові.

Усі п’ять країн приділяють значну увагу проблемі неправдивої інформації в аудіовізуальних медіа, хоча поки що з різним успіхом. Не дивно, що Україна вважається країною з найширшим спектром законів і політик у сфері протидії дезінформації.

Що стосується загальної оцінки правових тенденцій у сфері медіа в п’яти країнах, то, за даними Репортерів без кордонів, ситуація покращилася в Молдові й Україні, тоді як правові умови для свободи медіа у Вірменії, Грузії і Туреччині погіршилися. Зі свого боку експерти Єврокомісії зазначають, що Грузія та Молдова досягли «певного рівня підготовки» для наближення до стандартів ЄС у сфері цифрової трансформації і медіа, Україна – «помірно підготовлена», тоді як у Вірменії спостерігається відсутність зрушень, а в Туреччині – відкат назад.